Патологии государственного строительства в Кыргызстане: имитация борьбы с коррупцией

Продолжение.

Начало в № 2 (512) от 20.01.2011 г.

«Порча» грозит существованию Кыргызстана

В буквальном переводе с латыни «коррупция» означает «порча». Разумеется, не в оккультном значении, а в самом что ни на есть прозаическом, бытовом смысле. Коррумпированное государство — значит «испорченное государство». В современном Кыргызстане коррупция стала настоящей «порчей», угрожающей самому существованию государства. Беда наша в том, что коррупция уже давно является неотъемлемой частью культуры общества. В сознании жителей страны коррупция стала уже чем-то привычным, совершено обыденным и оттого не слишком страшным. Мы привыкли к тому, что коррупция охватывает всю жизнь человека. Взятки платят в роддоме, потом в загсе для ускорения процедуры выдачи свидетельства о рождении, впоследствии — за устройство в детский сад, в престижную школу. Повзрослев, человек платит за поступление в вуз, за возможность «откосить» от армии, за очередь на жилье, получение земельного участка, за получение водительского удостоверения… А заканчивает человек свой путь, так за него снова платят родные — за место, в том числе, на «престижном» кладбище. Каждый кыргызстанец платит коррупционный налог, скрытый в цене на продукты питания и товары первой необходимости, проезд в транспорте, коммунальные услуги, услуги медицины и образовательной сферы. Можно продолжить перечисление, но все это читатели знают и без меня.
Сегодня складывается общее понимание, что отступать дальше некуда: либо государство и общество совместными усилиями что-нибудь сделают с коррупцией, либо коррупция окончательно погубит страну. Чем важнее проблема, тем больше должно быть общественное внимание к ней. Очень важно, чтобы все происходящее было понятно гражданам страны, чтобы они могли разобраться сами и оценить действия властей по борьбе с коррупцией: дурят им в очередной раз голову, или власть вдруг опомнилась и решила сделать что-то общественно полезное. Но чтобы дать такую самостоятельную оценку, надо понимать: какова у нас эта коррупция? в чем ее специфика? где зоны максимальной опасности? каковы негативные последствия коррупции? как ей противостоять? Итак, к делу.
Почему коррупция угрожает существованию государства?
Коррупция стала реальной угрозой национальной безопасности Кыргызстана, так как:
1) сводит на нет или тормозит экономические и социальные преобразования;
2) расширяет сектор теневой экономики, уменьшает налоговые поступления в бюджет, снижает эффективность использования бюджетных средств;
3) негативно влияет на имидж страны в глазах её политических и экономических партнёров, ухудшает инвестиционный климат;
4) увеличивает имущественное неравенство граждан;
5) формирует в общественном сознании представление о беззащитности граждан и перед преступностью и перед лицом власти;
6) является питательной средой для организованной преступности, терроризма и экстремизма;
7) приводит к деградации моральных ценностей общества, народных традиций и обычаев;
8) оказывает негативное воздействие на формирование политической элиты, избирательный процесс, деятельность органов власти и институтов гражданского общества;
9) тормозит развитие общества и государства.
В чем причины коррупции в Кыргызстане?
К основным причинам коррупции относятся:
1) ускоренный, непродуманный переход к рыночным отношениям в начале 90-х годов прошлого века, поспешная приватизация, проведённая со значительными нарушениями, в результате которой в выигрыше оказалась незначительная часть новых собственников;
2) кардинальное изменение экономического и общественно-политического устройства;
3) отсталость и неэффективность государственного управления и его несоответствие требованиям рыночной экономики;
4) недостатки законодательства и его отставание от развития социально-экономических правоотношений;
5) падение общественной морали, насаждение новых нравственных ценностей, центральное место среди которых занимает культ личного преуспевания и обогащения, а деньги являются мерилом и эквивалентом жизненного благополучия;
6) высокий разрыв между богатыми и бедными слоями населения;
7) низкая правовая культура общества, правовая неграмотность подавляющей части населения страны;
8) низкое материальное обеспечение госслужащих, отсутствие гарантированного правового статуса и достойного пенсионного их обеспечения;
9) исключительная монополия чиновников на принятие решений в экономической и социальной сферах;
10) слабость и фактическая зависимость от исполнительной власти судебных органов;
11) кадровая, техническая и оперативная неподготовленность правоохранительных органов к противодействию организованной преступности, в том числе коррумпированным структурам всех уровней власти;
12) отсутствие развитого гражданского общества, демократических традиций в обществе;
13) беспрецедентное развитие бытовой коррупции, превратившее низовое звено органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и правоохранительные органы в институт кормления.
Среди прочих причин: запутанность, сложность, противоречивость и возможность «двойного» толкования действующих правовых норм; наличие множества подзаконных актов, которые произвольно толкуют нормы действующих законов; отсутствие эффективной системы парламентского и общественного контроля; минимальный риск разоблачения коррупционеров и отсутствие жёстких по отношению к ним репрессивных мер (как правило, применяются условное или отложенное наказание, помилование по амнистии и т.д.); большой объём решений, которые чиновники вправе принимать единолично; коррупционность избирательной системы (так называемый «административный ресурс») и политических партий.
Специфика национальной коррупции заключается в следующем: наличие мощной, широко разветвлённой теневой экономики и больших незаконных доходов, значительная часть которых направляется для «финансирования» коррупционеров в органах исполнительной власти, местного самоуправления и в правоохранительных органах; в неисполнении или ненадлежащем исполнении принимаемых законов и мер по борьбе с коррупцией; вовлечение родственников в коррупционный процесс на низовом уровне власти и в быту; разный коррупционный потенциал отдельных регионов страны — коррупция наиболее распространена в тех регионах, которые обладают наибольшими экономическими ресурсами, особенно там, где они сконцентрированы, большое количество субъектов предпринимательской деятельности (города Бишкек и Ош, Чуйская, Ошская и Джалал-Абадская области).
В результате у большой части населения страны за 20 лет строительства независимого государства сложился стереотип коррупции как этически приемлемой формы разрешения личных проблем. Причём молодые люди проявляют более толерантное отношение к взяточничеству, чем пожилые. Как показывает большинство социологических опросов и отчеты правоохранительных органов, наиболее коррумпированными являются: правоохранительные, налоговые и таможенные службы, суды, банковско-кредитная система, здравоохранение, жилищно-коммунальная сфера, образование.
Наибольшую опасность представляет коррупция в органах государственной власти и местного самоуправления, а также в экономике. Здесь получают распространение такие проявления коррупции, как завышение затрат на капитальное строительство, ремонт и приобретение дорогостоящего оборудования; развитие собственного бизнеса чиновниками, зачастую возглавляемого их родственниками, за счёт создания организационно-финансовых стимулов или выплаты так называемых «откатов»; получение взяток за вмешательство в практику приема на работу, лицензирования, аккредитации или сертификации тех или иных структур; создание подконтрольных чиновникам органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, управляющих компаний, фирм по оказанию населению коммунальных услуг, сдача государственных и муниципальных нежилых помещений за вознаграждение коммерческим структурам. При непосредственном участии чиновников среднего и высшего звена происходит передел собственности: путём заказных банкротств, недружественных слияний и поглощений, всевозможных корпоративных конфликтов, связанных с захватом чужого бизнеса, в том числе с распространившимися в последние годы рейдерскими захватами собственности, в том числе с использованием правоохранительных органов и судов. Большой размах нынешнего криминального рейдерства был бы невозможен без высокой коррумпированности органов государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, в экономике признаются наиболее взяткоёмкими кредитно-финансовая сфера, внешняя торговля, рынок ценных бумаг, операции с недвижимостью, рынок драгметаллов и камней. Одной из наиболее коррупционных сфер является закупка товаров (работ, услуг) для госнужд. Ежегодно госбюджет теряет десятки миллионов сомов из-за коррупции в системе госзаказа.
В области социального обеспечения расхищаются средства, выделяемые на содержание пенсионеров, инвалидов и других категорий получателей социальной помощи. Скрытые формы такого хищения — закупка медикаментов, продуктов питания и других предметов потребления по завышенным ценам, а также с истекающим или истёкшим сроком годности.
В Кыргызстане, как известно, достаточно велика коррумпированность избирательного процесса. Коррупция здесь выражается в незаконном финансировании избирательных кампаний, информационном обеспечении выборов организациями и СМИ из корыстной или иной заинтересованности, в подкупе избирателей и лиц, призванных обеспечивать открытость и гласность избирательного процесса (наблюдатели, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса).
В СМИ можно проследить, что коррупционные проявления проникли и в институты гражданского общества. Не оправдывают своей роли в противодействии коррупции и сами средства массовой информации. Заказные статьи, зависимость от владельцев, погоня за «жареными», непроверенными фактами, скрытая реклама — свидетельства того, что и СМИ вовлечены в общий коррупционный процесс.
Бумажный тигр борется с коррупцией
Громкими словами о борьбе с коррупцией у нас давно никого не удивишь. Не было еще в Кыргызстане такого президента премьер-министра, который не начинал бы свою деятельность с обещания выкорчевать корни коррупции либо сломать ей хребет. Так, первый президент Кыргызстана А. Акаев начал борьбу с коррупцией изданием Указа «О мерах по организации борьбы с коррупцией в системе государственной службы Республики Кыргызстан» от 18 декабря 1992 года №388. Впоследствии был издан Указ «О дополнительных мерах по усилению борьбы с экономическими преступлениями, контрабандой и коррупцией» от 14 декабря 1998 года № 382. Указом от 25 января 1999 года был образован Координационный совета по борьбе с преступностью и правонарушениями во главе с премьер-министром (автор настоящей статьи имел честь состоять в данном Совете в 1999-2001 гг.). В конце 90-х годов органы прокуратуры впервые попытались привлечь к уголовной ответственности за коррупционные правонарушения нескольких депутатов Жогорку Кенеша, но коллеги их «не выдали». Очередным указом президента А. Акаева «О создании Национального совета по добросовестному управлению» от 8 апреля 2003 года в целях эффективного реформирования государственного управления, формирования новых механизмов, обеспечивающих добросовестное, открытое и ответственное управление, повышения результативности проводимой антикоррупционной политики был создан Национальный совет по добросовестному управлению.
Но… проведенные кампании борьбы с коррупцией не дали ожидаемых результатов. Им не хватило масштаба, необходимой жесткости и принципиальности. Можно сказать, результаты были обескураживающими — именно в 90-е годы призрак тотальной коррупции начал бродить по стране.
Экс-президент Кыргызстана К.Бакиев в вопросах борьбы с коррупцией также начал «за здравие». Указом и.о. президента К. Бакиева от 21 июня 2005 года были утверждены Государственная стратегия борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике и План действий по реализации Государственной стратегии борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике. Законом от 6 августа 2005 года №128 была ратифицирована КОНВЕНЦИЯ Организации Объединенных Наций против коррупции (подписанном в г. Мерида 10 декабря 2003 года). Кроме того, в целях повышения эффективности и устойчивости антикоррупционной политики, выработки принципиально новых подходов к борьбе с коррупцией и системных мер, нацеленных на предупреждение коррупции, 21 октября 2005 года президент К. Бакиев подписал Указ «О безотлагательных мерах по борьбе с коррупцией», предусматривающий образование Национального агентства Кыргызской Республики по предупреждению коррупции и специального наблюдательного органа — Национального совета Кыргызской Республики по борьбе с коррупцией. При этом следует отметить, что в целях реализации Указа Президента Кыргызской Республики «О Государственной стратегии борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике» от 21 июня 2005 года и усиления борьбы с преступностью, правительство Кыргызской Республики под руководством премьер-министра Ф. Кулова постановлением от 28 февраля 2006 г.
№132 утвердило Комплекс мер Правительства Кыргызской Республики по выполнению Плана действий по реализации Государственной стратегии борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике и Государственную программу по борьбе с преступностью в Кыргызской Республике на 2006-2007 годы. Казалось, что в Кыргызстане началась бескомпромиссная борьба с коррупцией.
К борьбе с этим злом активно подключился Жогорку Кенеш 3-го созыва, возглавляемый О. Текебаевым. 23 января 2006 года было принято постановление «Об образовании депутатской комиссии по борьбе с коррупцией» в составе следующих депутатов Жогорку Кенеша: Байболов К. К., Байсалов Э. А., Бекназаров А. А. (председатель комиссии), Карабеков К. Д., Нышанов С. К., Сабиров А. А., Садырбаев Д., Эшимканов М. А. Можно предположить, что одной из причин последовавшей через 2 месяца отставки спикера О. Текебаева стала, скажем так, «чрезмерная активность» парламента в вопросах борьбы с коррупцией в органах исполнительной власти. Впоследствии Жогорку Кенеш сумел только один раз заслушать информацию депутатской комиссии по борьбе с преступностью и постановлением от 29 июня 2006 года принял к сведению информацию о состоянии «громких» уголовных дел по месторождению «Кумтор», швейцарской компании «Андрэ», ОАО «Кантский цементно-шиферный комбинат», ОсОО «Бител», ОАО «Кыргызтелеком», АО «Кыргызшампанвинкомбинат», АО «Жибек жолу», вопросам энергетического комплекса (АО «Кыргызгаз», АО «Северэлектро», АО «Теплоэнергосеть») и других делах, имевших общественный резонанс. Депутатской комиссии Жогорку Кенеша по борьбе с коррупцией поручалось совместно с Советом безопасности Кыргызской Республики, правоохранительными и другими государственными органами разработать Программу по борьбе с коррупцией, продолжить работу по борьбе с коррупцией и информировать Жогорку Кенеш о результатах своей работы. Но…, как известно, через год с небольшим Жогорку Кенеш 3-го созыва был распущен указом президента К. Бакиева.
В итоге, очередная кампания по борьбе с коррупцией завершилось, как всегда, ничем. Общество так и не узнало, удалось ли реализовать на практике вышеназванные Государственную стратегию по борьбе с коррупцией и План действий по реализации этой самой стратегии. Но зато известно другое — Кыргызстан в мировом рейтинге коррупции в 2008 году занял 166-е место из 180-ти, «догнав» Узбекистан и Туркменистан. Об этом свидетельствуют данные Индекса восприятия коррупции, опубликованного 23 сентября 2008 года международной организацией Transparency International. Для сравнения: в 2003-м году Кыргызстан занимал в рейтинге 118-е место. С этой позиции и началось планомерное падение республики вниз: 2004 год — 128-е место, 2005-й — 130-е, 2006-й — 143-е, 2007-й — 157-е место.
Итак, нельзя утверждать, что борьба с коррупцией в стране не ведётся. Однако парадокс — несмотря на все меры борьбы, коррупция в Кыргызстане, согласно исследованиям международных организаций, уверенно завоевывает все новые высоты и бьет все рекорды. Например, по сведениям Transparency International за 2010 год, Кыргызстан занимает 164 место из 178 в индексе коррупции в странах мира (чем ниже уровень коррупции, тем выше место в рейтинге). Но почему?
Потому что за борьбу с коррупцией никто по-серьезному не брался. Власть борется с коррупцией по методике, предложенной одним российским сатириком: «Что главное в охоте на тигра? Главное — его не встретить!». Так и у нас с коррупцией. Что главное? Главное — не начинать всерьез! В Кыргызстане с коррупцией всегда борется бумажный тигр.

(Продолжение следует)



Мурат УКУШОВ, Заслуженный юрист КР, Госсоветник юстиции 3 класса