Патологии государственного строительства в Кыргызстане: коррупция губит государство и общество

Продолжение.
Начало в № 1 (511)

«Запомните, господа! Эту страну погубит коррупция!»

Наверняка многие читатели помнят эту известную фразу киногероя М. Боярского из советского вестерна 1987 года «Человек с бульвара Капуцинов». Конечно же, герой этого фильма имел в виду США второй половины 19 века, где происходят события фильма, но на самом деле этот вывод оказалась пророческим… для СССР, который развалился всего через несколько лет после выхода фильма. Предсказание киногероя весьма актуально и для современного Кыргызстана.
По оценкам международных экспертов, Кыргызстан входит в число наиболее коррумпированных государств мира, соседствуя в рейтингах с африканскими и азиатскими странами. В конце октября 2010 года в СМИ были опубликованы данные международной организации Transparency International, согласно которым в Индексе восприятия коррупции-2010 Кыргызстан занял 164-е место из 178 стран. Среди стран Центральной Азии Казахстан занимает наиболее высокую позицию — 104-е место, Таджикистан на 154-м месте (и здесь таджики нас обогнали!), Туркменистан и Узбекистан занимают 172-е место. «С такими уровнем и объемами коррупции Кыргызстан не сможет сдвинуться ни на шаг вперед, не сможет совершить ни экономический, ни научный, ни технологический, ни социальный прорыв, потому что коррупция, оставаясь такой, как сейчас, будет продолжать пожирать те ресурсы, которые могли бы быть инвестированы в будущее страны» (выделено авт.), — говорится в сообщении Transparency International.
Данное убийственное заключение международной организации фактически опровергает возможность, даже теоретическую, реализации ажурных обещаний новых властей и, в первую очередь, коалиционного правительства по выводу страны из кризиса и улучшению жизни населения. Кыргызстан не сможет сдвинуться ни на шаг вперед, пока не излечится от одной из страшных патологий государственного строительства — коррупции, как раковая опухоль разъедающей государственный аппарат и все общество.
Но возможно ли излечение на данной стадии развития патологии?

Королевство кривых зеркал

В Кыргызстане фактически всем известно, у кого какая заработная плата со всеми надбавками за вредность и премиальными, начиная от президента и заканчивая школьными учителями. Вроде бы, все понятно. «Непонятно» начинается, когда происходит простая процедура сопоставления де-юре доходов определенного должностного лица, например, налоговика или таможенника, и де-факто тех материальных благ, которыми это должностное лицо обладает. В странах Западной Европы и США этот диссонанс называется очень просто: правовая коллизия. В этом случае компетентные органы проводят проверку и требуют от госслужащего объяснить факт несоответствия образа жизни уровню доходов со всеми вытекающими отсюда последствиями. Не сможешь объяснить легальные источники своих доходов, которые позволяют тебе жить на широкую ногу в дорогущих особняках — будь добр, отвечай по Закону.
В Кыргызстане сложилась парадоксальная ситуация: этот вопрос задавать как-то не принято. Ни государственным и муниципальным чиновникам, ни сотрудникам налоговых, таможенных, правоохранительных органов и другим. Напрямую, как говорится, в лоб. Прошло несколько лет с тех пор как посредством декларирования госслужащими источников доходов, по сути, впервые сделали робкую попытку приоткрыть завесу тайны по данной теме. Однако закон, обязывающий госслужащих раскрывать активы и доходы, не стал сложным препятствием для них — имущество можно запросто переписать на других родственников либо на особо доверенных лиц.
Между тем простой обыватель, который смотрит телевизор, ездит по городу и его предместьям, хотя бы раз в год бывает на Иссык-Куле или каждодневно имеет дело с чиновниками, нет-нет да подспудно задает себе такого рода вопросы: На какие, простите, шиши, тот или иной чиновник ездит на новеньком «Лендкрузере-100 (200)»? А дорогие иномарки, на которых ездят супруга, сын (дочь), простите, неужели были подарены друзьями и дальними родственниками? И почему он живет в доме, напоминающем резиденцию какого-нибудь шейха из ОАЭ, а не «государева служащего», живущего на скромную зарплату в 25-40 тысяч сомов?
Конечно, в жизни бывают разные ситуации. Кто-то из вчерашних бизнесменов пришел во власть и уже сколотил себе состояние до вхождения во власть. Кого-то, действительно, материально поддерживают родственники. Но это скорее исключение, которое лишь подтверждает правило. Безнаказанное поведение, открытая демонстрация роскоши чиновниками разных уровней лишний раз демонстрируют масштаб проблемы коррупции в нашей стране и степень несоответствия формы и содержания во власти.
Поразительно — но никто этому не удивляется. Более того — это в современном нашем обществе считается нормальным, к этому королевству кривых зеркал все давно привыкли.
Давайте честно скажем о том, что многие знают, но говорить об этом как-то не принято: официальные заработные платы государственных служащих среднего и высшего звена налоговых, таможенных правоохранительных органов и других госорганов и органов МСУ, наделенных распорядительными, контрольными, административными полномочиями, давно уже стали не источником их реального дохода, а своего рода ритуальной прибавкой ко всем прочим преференциям их должностного статуса. Зарплата их особо не интересует — административная рента позволяет ее счастливому обладателю извлекать дивиденды совершенно иного масштаба. Не случайно профессии налоговика, таможенника, ветеринарного (санитарного) врача, прокурора, судьи и т.д., начиная со второй половины 90-х годов, имеют большую популярность у молодой генерации. Количество желающих устроиться на госслужбу в указанные структуры растет в арифметической прогрессии, а абитуриенты штурмуют приемные комиссии факультетов вузов по этим специальностям. Что за феномен? Настал период расцвета патриотизма, желание поработать на Родину за скромную зарплату? Конечно же, нет. Просто наиболее мобильная и активная часть населения понимает, «откуда дует ветер»: какие возможности предоставляет статус сотрудника перечисленных госорганов и перспективы его продвижения по служебной лестнице.
Анализ материалов проверок правоохранительных органов по исполнению антикоррупционного законодательства, аудиторских заключений и отчетов Счетной палаты, уголовных дел в сфере бюджетно-финансового законодательства, госзакупок, налоговых и таможенных платежей, контрабанды, других экономических и должностных преступлений свидетельствует о том, что госбюджет является основным объектом преступных посягательств со стороны коррумпированных государственных и муниципальных служащих, наделенных распорядительными, контрольными, административными полномочиями. Анализ коррупционных правонарушений по характеру и субъектам их совершения позволяют выделить три уровня.
Первый уровень — так называемая «бытовая» коррупция, которая проявляется в виде взяток и незаконного получения вознаграждения. Бытовая коррупция совершается в основном на уровне отношений граждан и младших категорий служащих государственных, социальных, муниципальных и коммунальных учреждений и организаций, оказывающих населению социальные услуги и занятых сбором коммунальных и иных платежей, и характеризуется широкой распространенностью и небольшими размерами «вознаграждения» за срочность решения тех или иных социальных вопросов и бытовых проблем.
Второй уровень — «кабинетная» (или административная) коррупция, которая совершается в основном на уровне отношений отдельных граждан и руководителей хозяйствующих субъектов с госслужащими среднего звена системы административных, правоохранительных, фискальных (налоговых, таможенных) и других контролирующих (надзорных) органов, а также органов МСУ.
Как правило, на этом уровне «оплачиваются» услуги за действия или бездействия госслужащих, позволяющие субъектам как совершать правонарушения, так и уклоняться от ответственности за совершенные правонарушения. «Кабинетные» коррупционеры подпадают практически под все статьи Уголовного кодекса, касающиеся должностных преступлений.
Третий уровень — «беловоротничковая» коррупция, совершаемая руководителями и должностными лицами высшего звена в органах исполнительной власти (министерства, административные ведомства и др.), в правоохранительных органах и в органах МСУ, которая отличается изощренностью и причинением особо крупного ущерба государству и интересам общества.
Объектом коррупционных посягательств третьего уровня является сама система законодательства, в том числе и отраслевое законодательство, регулирующее общественные правоотношения в различных сферах госуправления или отрасли экономики. Коррупционные преступления на третьем уровне совершаются, как правило, в сфере формирования и распределения бюджетных средств, госзакупок, управления госимуществом, установления размеров тарифов и сборов, распределения квот, лицензий, земельных участков, природных ресурсов и т.д.
На этом уровне «оплачиваются» определенные решения госорганов и органов МСУ с целью создания, в ущерб интересам общества и государства, внешне формальных правовых условий для конкурентных преимуществ определенному кругу участников и последующего установления с ними устойчивых коррупционных отношений.
Специфика «беловоротничковой» коррупции заключается в том, что решения принимаются на одном уровне и в одном месте, а ответственность чаще наступает в другом месте и на другом — более низком уровне по истечении некоторого времени.
Конечно, не каждый из госслужащих, даже работающих в «проблемных госорганах», коррупционер, но каждый, тем не менее, — часть системы, пораженной коррупцией. Круговая порука коррупции во власти представляется в наших условиях практически непобедимой. Просто потому, что ею в той или иной степени повязана вся властная вертикаль. И даже честные руководители (знаю, не перевелись у нас еще и такие!) являются заложниками Системы. Чтобы изменить систему, необходимо менять не один или несколько элементов, которые априори не приживутся, а будут либо поглощены этой системой и станут ее частью, либо будут этой системой отвергнуты.
Нужно менять все элементы системы.



Борьба с «ветряными мельницами»

Оптимистично выглядят заявления правоохранительных органов о достижениях в борьбе с коррупцией, обнародованные в СМИ. Наиболее коррумпированным в Кыргызстане является сектор госзакупок. К такому выводу, по результатам подведения итогов первых шести месяцев работы в 2010 году, пришла Генпрокуратура страны. По ее данным, в первом полугодии органами прокуратуры по надзору за исполнением антикоррупционного законодательства проведено 569 проверок, по результатам которых внесено 261 представление, 39 протестов, 252 предписания, 166 предостережений, 13 административных и 2 дисциплинарных производства. Возбуждено 289 уголовных дел с суммой выявленного ущерба государству в 19 млрд. 192 млн. 275 тыс. 597 сомов! По данным Генпрокуратуры, «наибольшее количество коррупционных преступлений выявлено и возбуждено в органах МСУ, то есть в мэриях и акимиатах».
Согласно статистике главного надзорного органа, 13,8% дел возбуждено по фактам нарушения законодательства в муниципалитетах и акимиатах. По фактам нарушений в айыл окмоту — 7,6%, в сельскохозяйственном секторе — 10,7%, 5,5% — в энергетической отрасли, здравоохранении, в социальной защите населения — 4,8%, в сфере транспорта и связи — 4,5%.
Но аплодировать преждевременно. Основными коррупционерами в нашей стране, согласно сводкам криминальной статистики, являются гаишники, врачи, учителя, преподаватели вузов и мелкие чиновники. Но коррупция — это вовсе не гаишники на дорогах или учителя с преподавателями. Вы всегда можете заметить характерный момент в отчетах правоохранительных органов — в контексте борьбы с коррупцией речь идет в основном о представителях местных органов самоуправления и региональных властей либо мелких чиновниках министерств и ведомств. О чиновниках республиканского уровня практически ни слова. Те, кто ворует из казны миллионами, почему-то не вызывают у правоохранителей повышенного интереса. Почему?
Поймать за руку крупного чиновника весьма сложно. Для этого нужно время, силы, а главное — воля руководства: непосредственного, прямого, политического. В общем, то, с чем у правоохранительных органов всегда наблюдался дефицит. Ведь нужны результаты. Чем больше по количеству, тем лучше. Вот и выходит, что важней ловить, например, вузовских преподавателей либо сотрудников айыл окмоту на взятке в 500 — 2000 сомов, чтобы выполнить план, чем доказывать неоднократность подобных противоправных действий у вышестоящих должностных лиц министерств и ведомств. А еще имеется один нюанс: Восток, как известно, дело тонкое — как только чиновника высшего звена хватают за руку, он сразу превращается… в оппозиционера власти, начинаются пикеты и митинги родственников и соплеменников (благо, средства для оплаты имеются), за дело берутся правозащитники. Зачем правоохранительным органам лишняя головная боль?...
С коррупцией в Кыргызстане боролись еще со времен СССР, особенно бурно в конце 70 – начале 80-х годов прошлого века. А меры наказания, как известно, в те времена были жесткими — иногда расстреливали. Но добиться особых результатов не получалось. За годы же независимости, несмотря на все предпринимаемые меры борьбы, коррупция расцвела буйным цветом, окутала все стороны государственной и общественной жизни. Можно сказать, сегодня она сопровождает человека всю его жизнь, начиная от рождения и до самой смерти. Все — глава государства, глава правительства, депутаты Жогорку Кенеша, общественно-политические деятели, граждане — признают, что коррупция является системной проблемой, основным тормозом экономического развития страны, бичом национальной безопасности. Но воз, как говорится, и поныне там — Кыргызстан за два десятилетия независимости превратился в государство с тотальной коррупцией
В Кыргызстане не было системной борьбы с коррупцией. Была, и есть, имитация этой борьбы, в основном сводящаяся к редким успехам правоохранительных органов. Системность заключается в том, чтобы противодействовать коррупции со всех сторон: юридической, правоприменительной, экономической, социальной и морально-этической. Однако вот в чем вопрос: кто предложит научно обоснованную систему борьбы с коррупцией, кто будет реализовать ее и будет ли способна новая система победить старую, коррупционную, систему? Складывается впечатление, что коррупция есть ни что иное как спрут — оторвешь одно щупальце, вместо него вырастает два новых.
Хотя примеры других стран говорят о том, что коррупцию вполне возможно победить либо многократно снизить ее уровень. В Швеции этот путь растянулся на десятилетия, в Сингапуре (во времена премьерства знаменитого Ли Куан Ю) совладали с коррупцией за несколько лет. Есть пример кардинальных мер Китая, где коррупционеров, убийц, наркодельцов и воров принародно расстреливают, но такое в Кыргызстане вряд ли возможно — у нас демократия….

(продолжение следует)

Мурат УКУШОВ, заслуженный юрист КР, Государственный советник юстиции 3 класса