Патологии государственного строительства в Кыргызстане: борьба с коррупцией — лечить болезнь, а не симптомы

Продолжение.

Начало в № 3 (513)

Гора родила мышь

Государственная стратегия борьбы с коррупцией и План действий по реализации Государственной стратегии, утвержденные указом и.о. президента К. Бакиева от 21 июня 2005 года, не были реализованы по следующим причинам: 1) отсутствие у высшего руководства страны политической воли вести бескомпромиссную борьбу с коррупцией; 2) отсутствие независимого координирующего государственного органа, наделенного полномочиями по контролю над исполнением Стратегии; 3) были созданы зоны недоступности для действия антикоррупционных мер («семья», ближайшее окружение «семьи» и т.п.); 4) постепенное сворачивание антикоррупционной политики, особенно начиная со второй половины 2007 года; 5) отстранение и неучастие гражданского общества в реализации и мониторинге Стратегии.
3 ноября 2008 года лидеры ведущих оппозиционных партий Кыргызстана и ряд общественно-политических деятелей подписали меморандум об объединении всех сил для осуществления глубоких политических реформ. Несколькими днями ранее в СМИ была обнародована Концепция новой политической системы Общественного движения «За справедливость». В Концепции содержалась следующая оценка государственного строительства со времени получения независимости: «Результатом референдумов 1990-х годов стало развитие и утверждение в Кыргызстане режима личного правления, плавно перетекающего в семейное. … За полтора десятилетия в республике утвердились внеконституционные институты управления. Такая система породила кризис нравственности, когда злоупотребления властью стали настолько привычными, что уже никого не удивляют и не возмущают. В людях укрепляется убежденность, что любые государственные вопросы решаются только через знакомых, родственников или друзей. Коррупция пустила настолько глубокие корни в обществе, что превратилась в системообразующий элемент (выделено автором)». В итоге объединенная оппозиция пришла к следующему выводу: «В тех условиях, которые сегодня сложились в стране, смена одного человека ничего не даст. Поэтому требуется, во-первых, кардинальная смена всей политической системы. Во-вторых, перевоспитание, избавление от раковых опухолей — коррупции, землячества и т.д.». В качестве главного механизма для оздоровления страны оппозиция предложила новую форму правления — парламентскую республику.
Судя по вышеуказанной Концепции и громким заявлениям лидеров оппозиции, создавалось впечатление — в случае их прихода к власти в борьбе с коррупцией на этот раз будет все серьезно, по-настоящему. Неудивительно, что в первые несколько недель после прихода оппозиции в ночь с 7 на 8 апреля 2010 года к власти общество ожидало, что коррупции будет объявлена системная война по всем фронтам. Новые старые лица, пришедшие к власти, обещали борьбу с коррупцией, демонтаж авторитарной, семейно-клановой системы правления и достойную жизнь каждому из нас. В сердцах кыргызстанцев вновь появилась надежда на новую лучшую жизнь. Но… все получилось по В. С. Черномырдину (бывший предсовмина РФ) – помните его бессмертное: «Хотели как лучше, а получилось как всегда»?

Временное правительство, сосредоточившее в своих руках единовременно президентскую, законодательную и исполнительную власть, за полгода не смогло пойти дальше декларативных заявлений типа «прежний режим «съела» коррупция, а нынешняя власть перерезала многие коррупционные схемы». Между тем, ничто не мешало Временному правительству провести мониторинг исполнения вышеуказанной Стратегии и Плана действий, спросить надлежащим образом с государственных органов и должностных лиц, ответственных за их реализацию, и, в случае необходимости, утвердить собственную стратегию либо программу по борьбе с коррупцией и начать реализацию своих обещаний. Даже этого не было сделано.
Вспомните СМИ 20-летней давности: «Шли народные деньги налево/ И господствовал всюду обман./ Тут из пены народного гнева/ Вышел Тельман Хоренович Гдлян» — вот такие стишки поднимали на плакатах участники митингов в конце 80-х годов прошлого века в поддержку известных борцов с коррупцией Т. Гдляна и Н. Иванова (возглавляли группу следователей прокуратуры СССР, которая так яростно разоблачала среднеазиатских партаппаратчиков-коррупционеров). С тех пор с коррупцией никто не боролся так, как «Гдлян и компания». Можно сказать, что Временное правительство упустило шанс выйти из пены народного гнева в образе пламенного борца с коррупцией — народ бы поддержал как и 20 лет назад.
Однако вместо того, чтобы организовать бескомпромиссную борьбу с коррупцией, Временное Правительство своим постановлением от 12 июня 2010 года № 78 «О ликвидации Агентства по предупреждению коррупции при Государственной кадровой службе Кыргызской Республики» в целях упорядочения вопросов в сфере антикоррупционной политики и оптимизации структуры органов государственного управления ликвидировало Агентство по предупреждению коррупции!!! На самом деле это верх цинизма – ликвидация в целях оптимизации структуры органов госуправления! Ведь в это же самое время декретами Временного правительства были образованы Министерство по делам молодежи, Министерство культуры, Государственный комитет по водному хозяйству и мелиорации. Для сведения: 21 октября 2005 года президент К. Бакиев подписал Указ «О безотлагательных мерах по борьбе с коррупцией», в соответствии с которым было образовано Национальное агентство Кыргызской Республики по предупреждению коррупции. Впоследствии, в октябре 2009 года, по надуманным соображениям Нацагентство было преобразовано в Агентство по предупреждению коррупции при Государственной кадровой службе.

Но… Временное правительство и вовсе ликвидировало даже это подобие антикоррупционного органа.
Уже через пару месяцев после прихода к власти оппозиции обществу стало ясно, что новая власть не имеет политической воли для искренней борьбы с коррупцией, она не способна кардинально изменить нашу жизнь в лучшую сторону. У Временного правительства не оказалось четкой и ясной программы развития государства, в том числе борьбы с коррупцией. В результате в стране сложилось крайне тяжелое общественно-политическое, социально-экономическое положение. Правовой хаос и «революционное беззаконие», межэтническое противостояние, коррупция, отток капитала, бурный рост инфляции, полномасштабное повышение цен, резкий рост внешней миграции наших граждан, отсутствие доверия к власти – вот далеко не полный перечень «достижений» временной власти.
Справедливости ради следует отметить, что основные положения вышеуказанной Концепции новой политической системы, касающиеся организации государственной власти, были в целом выполнены. Однако необходимо иметь в виду, что осуществленная реформа формы правления осталась заложником системы. Чтобы изменить систему, необходимо менять не один или несколько элементов, которые априори не приживутся, а будут либо поглощены этой системой и станут ее частью, либо будут этой системой отвергнуты. Нужно менять все элементы системы.

Лечить болезнь, а не симптомы

Итак, в Кыргызстане не было и нет системной борьбы с коррупцией. Системность заключается в том, чтобы принять и реализовать комплексную программу борьбы с коррупцией в правовой сфере, в организационно-административной сфере, в сфере гражданского общества, в информационно-пропагандистской и морально-этической сфере. Если государство хочет добиться снижения уровня коррумпированности, нужно убедить людей в серьезности намерений, в том, что отхода на прежние позиции, бездействия новая власть не допустит. Тогда и граждане будут более нетерпимы к проявлениям коррупции, а чиновники — менее наглы.
Какие меры следует принять для совершенствования антикоррупционной государственной политики?
В правовой сфере:
1. Начать системный пересмотр действующего законодательства на предмет коррупциогенности. Сегодня наше законодательство состоит из разновременных актов: принятых в 2005-2010 годы, в начале нулевых, а также в середине 90-х годов прошлого века. Они регулируют концептуально различные социально-экономические правоотношения. Кроме того, законодательные акты устанавливают одни правила, а подзаконные акты, принятые органами исполнительной власти, нередко их искажают и интерпретируют. Несогласованность норм, их отсылочный характер, противоречие друг другу, возможность произвольного толкования — питательная среда для коррупции в самых разных её проявлениях.
2. Ввести в практику обязательный анализ законопроектов, проектов нормативных правовых актов правительства и органов местного самоуправления, ведомственных правовых актов на коррупциогенность. Для этого необходимо разработать и принять Закон «Об обязательной антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Кыргызской Республики».
3. Усовершенствовать в действующем законодательстве механизмы принятия решений органами государственной власти и местного самоуправления, сделав их более прозрачными и публичными.
4. Разработать и принять Закон «О борьбе с коррупцией в Кыргызской Республике», полностью соответствующий требованиям Конвенции ООН против коррупции. Действующий Закон «О борьбе с коррупцией» (2003 года) является декларативным и не может служить эффективным инструментом для борьбы с коррупцией.
5. Ратифицировать Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Необходимо отметить, что любое государство, подписавшее и ратифицировавшее Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию либо Конвенцию Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, автоматически становится членом ГРЕКО (Группа государств против коррупции) международной организации, созданной Советом Европы для мониторинга соответствия законодательства и правоприменительной практики государств-участников антикоррупционным стандартам Совета Европы. ГРЕКО была учреждена Советом Европы 1 мая 1999 года. Целью ГРЕКО является помощь государствам-членам в антикоррупционных усилиях путем выявления недостатков действующих национальных антикоррупционных механизмов. В настоящий момент членами ГРЕКО являются 46 государств, включая все страны Совета Европы, а также США и Россия.
6. Решить вопрос о присоединении Кыргызской Республики к Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при совершении международных коммерческих сделок.
7. Ускорить имплементацию ратифицированной Конвенции ООН против коррупции в законодательство Кыргызской Республики и, в первую очередь, в Уголовный кодекс.
8. Разработать и внедрить для всех ветвей и уровней государственной власти и органов местного самоуправления антикоррупционные программы и этические кодексы поведения. Взятка должна стать невыгодной и опасной для государственного служащего. Карьерный рост, заработная плата и пенсионное обеспечение государственных служащих должны быть поставлены в прямую зависимость от того, как государственный служащий исполняет свой служебный долг.
В организационно-административной сфере:
1. Разработать и принять Закон «О национальной программе борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике». Наш опыт показывает, чтобы повысить действенность антикоррупционной государственной политики ей необходимо придать статус Закона! Вот тогда и можно спросить со всех руководителей за ненадлежащее исполнение Закона.
2. В Кыргызстане назрела необходимость создания специализированного государственного органа по борьбе с коррупцией —Национального агентства Кыргызской Республики по борьбе с коррупцией, подотчетного исключительно Жогорку Кенешу. В соответствии с Конвенцией ООН против коррупции данный орган должен обладать необходимой самостоятельностью, с тем, чтобы он мог выполнять свои функции эффективно и в условиях свободы от любого ненадлежащего влияния. В его компетенцию должны входить разработка, проведение и координация государственной антикоррупционной политики, реализация мер, направленных на эффективное предупреждение коррупционных правонарушений, поддержка и развитие международного сотрудничества и технической помощи в противодействии коррупции, включая принятие мер по возвращению в страну коррупционных доходов. Национальное агентство по борьбе с коррупцией должен обладать полномочиями вести собственные расследования с применением всего арсенала оперативно-розыскных средств, ходатайствовать перед вышестоящими государственными органами и органами местного самоуправления о прекращении полномочий должностных лиц, приостанавливать исполнение обязанностей государственными или муниципальными служащими на время проведения антикоррупционного расследования. Агентство должно принимать и рассматривать все сообщения, в том числе анонимные, содержащие доказательную базу о любых случаях, которые могут быть квалифицированы как коррупционные преступления. В то же время во избежание возможных злоупотреблений необходимо детально проработать и законодательно утвердить задачи, функции и полномочия антикоррупционного органа.
3. Создать институты парламентского и общественного контроля. Для этого необходимо разработать и принять Закон «О парламентском расследовании в Кыргызской Республике» и Закон «Об общественном контроле в Кыргызской Республике». У нас много и справедливо говорят о таких задачах, как разделение властей, обеспечение независимого от исполнительной власти правосудия и т.п. Но при этом забывают об обществе как особом элементе политической системы. Наш собственный опыт показывает, что без общественного контроля государство быстро портится. В настоящее время привлечение в процесс противодействия коррупции гражданского общества приобрело особенно актуальный характер. В этой связи имеет смысл вернуться к созданной во времена СССР системе народного контроля. Напомню, что комитеты народного контроля функционировали в соответствии с законом о народном контроле в СССР, принятым 30 ноября 1979 года. К основным функциям системы народного контроля были, в частности, отнесены борьба с проявлениями ведомственного подхода к делу, бюрократизмом, любыми попытками обмана государства, совершенствование работы государственного аппарата, контроль над соблюдением законодательства при рассмотрении предложений, жалоб, заявлений граждан, проверка состояния этой работы в органах государственной власти и общественных организациях. Комитеты народного контроля были на самом деле грозой для взяточников и коррупционеров! Для активизации участия общественности в борьбе против коррупции предлагается возродить систему народного контроля, например, в формате Комитета общественного контроля Кыргызской Республики. Члены которого, как и в советское время, должны выполнять свои функции на общественных началах. В законе важно также предусмотреть механизм взаимодействия комитета с правоохранительными органами, закрепить положение, по которому постановления комитета в пределах предоставленных полномочий были бы обязательны для исполнения всеми должностными лицами как государственного, так и негосударственного сектора.
4. Сформировать систему кадрового резерва органов государственной власти, которая позволит отбирать кандидатов на должности, проводить их проверку на профессиональную пригодность; коллегиально, на многовариантной основе принимать решения о рекомендации этих людей на ту или иную государственную должность; повысить престиж государственной службы, существенно увеличить денежное содержание государственных служащих с предоставлением гарантированного социального пакета. Здесь можно было бы использовать универсальный опыт, например, Сингапура. В этой стране борьбу с коррупцией начали с выращивания новой касты чиновников: будущие специалисты отбираются со школьной, институтской скамьи или стартовой должности, откуда ведутся по жизни, воспитываются особым образом. Осуществляется постоянный мониторинг этих людей их моральное состояние, поведение, карьерное положение. Только представьте себе, прежде чем молодой человек займет какой-либо значимый пост, за ним наблюдают минимум 3-5 лет: взвешивают не только его умственные способности, но и моральные качества. Но и это не все! Теперь ему надо создать такие условия для жизни, чтобы у него и в мыслях не было брать взятки, чтобы это было невыгодно. В итоге, система госслужбы в Сингапуре считается одной из самых наименее коррумпированных в мире.
5. Законодательно закрепить проведение антикоррупционным органом либо комитетом общественного контроля проверок деклараций о доходах и имуществе должностных лиц (в том числе, членов их семей) органов государственной власти и органов местного самоуправления.
6. Максимально исключить личное общение чиновников и граждан, вводя в делопроизводство электронные формы документов и современные информационные технологии.
В сфере гражданского общества:
Разработать и реализовать программы повышения правовой грамотности населения с участием некоммерческих организаций и средств массовой информации; развивать механизмы независимой общественной экспертизы решений, принимаемых органами государственной власти и местного самоуправления; создавать, поощрять и развивать государственно-общественные консультации граждан по защите их прав и свобод в отношениях с органами власти и местного самоуправления.
В информационно-пропагандистской сфере:
Поддерживать и поощрять те средства массовой информации и некоммерческие организации, которые занимаются антикоррупционной пропагандой, распространением идей законности и правопорядка в стране; постоянно информировать общество о реализации антикоррупционных программ в Кыргызстане и за рубежом.
Если мы хотим победить (а в реальности — ограничить) коррупцию, надо бороться с болезнью, а не с ее симптомами. И только тогда можно ожидать, что состояние больного (государства, зараженного вирусом коррупции) улучшится.



(Продолжение следует)

Мурат Укушов, Заслуженный юрист КР